浅析德国农村社会养老保险制度对我国的启示

人口老龄化是工业时代不断发展的结果,该数据作为衡量一国经济发展水平、社会发展程度的重要指标为国际社会所认可。人口老龄化所引起的养老负担日益加重的问题为国际社会各个成员的社会保障体系带来了重大冲击与极大挑战。按照世界卫生组织的规定我国已经进入人口老龄化的行列。与城镇相比,我国农村人口老龄化问题更为突出,农村社会养老保险面临前所未有的严峻挑战。农民养老问题能否妥善解决,关乎我国农村区域的经济发展和长治久安。但是理论界对农村社会养老保险制度的研究多停留在制度和理论层面,少有学者从社会公平、利益平衡、以人为本等方面对养老保险制度进行系统研究。不同国家实行不同的养老保险制度都是和历史环境相关。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家,经过百余年的发展,已经建立起较为完善的养老保险体系,笔者认为对于我国具有重要的借鉴意义。
一、德国农民养老保险的制度分析
德国是世界上第一个制定养老保险法律的国家,早在 19 世纪晚期就颁布了《养老和伤残保险法》,给工人和企业雇员提供养老保险的法律保障。“二战”后德国的养老保险制度覆盖到农民。在1957 年颁布的《农民老年救济法》中规定,农民社会养老保险是独立于工人、职员、自由职业者等的强制保险,该法还对缴纳主体和比例作了规定,一部分由国家补贴,国家建立专门机构对保险金进行监督管理。进入 21 世纪后,德国经济面临增长乏力、失业率居高不下的压力,政府成立了“德国社会保险系统可持续发展委员会”[1],继续对养老保险制度进行改革以适应新的发展形势,但基本法律原则没有变化。德国农民养老保险制度具有以下特点：
一是农民养老保险制度较为完善。德国的农民养老保险制度延续了投保资助模式的特点,即不同社会成员不同标准,待遇水平与缴费多少相关联,现收现付等。农民有一套独立于法定养老保险之外的养老保险制度,在德国农业社会保险基金中,设立了 20 多个农业社会保险,对不同类型的与农业相关的人员给予全面系统的保障。在德国,每一个农村社会保障项目均有法可依,有章可循。通过立法保障农村养老保险制度的建立与运行,将农民参加社会养老保险作为一种义务,从更高的层次上提倡团结互助,保证了制度的推进与发展。
二是独立于政府的社会养老保险机构。德国的养老保险机构具有独立的法律地位和高度自治的管理权,其组织独立于政府机构,其预算也与政府财政预算相脱离,国家仅对其进行外部监督。德国农民养老保险由联邦和各州农村社会保险经办机构管理,这些经办机构具有法律拟制人格,属于法人组织,具有高度的自治性。同公司法人类似,这类机构的组织体系主要包括代表大会和董事会,其成员主要由区域内的农场主和参加保险的农业雇工组成。代表大会主要负责制定组织章程、机构管理运作的原则规则、实施农民老年保障制度的方针以及确定农民养老保险的最低标准。董事会作为代表大会的执行机构,主要管理养老基金的运作事宜并拟定相应的财政计划。除上述农村社会经办机构外,德国还设置了农业同业工伤事故保险联合会,专门负责涉及农业事故的保险业务。同农村社会保险经办机构相同,该保险联合会也属于法人组织,享有高度的自治权。德国模式的优点在于,独立于政府的社会养老保险机构有利于管理的规范化和专业化,有利于避免政府的过度干预,其社会民间法人团体的地位也使其能够更加注重被保障者的利益,有利于协调政府利益与国民利益之间的冲突。 三是合理分配国家、社会、农民三者之间的责任。在宏观层面上,由国家主导农村养老保险制度的建构和运行。在微观层面上,农民个人作为承担农村养老保险费用的主体,需要缴纳养老保险费用支出的 1/3,之后方可享受农村养老保险的各种权利和各项利益。同时,政府在一定程度上为农民提供必要的财政资金支持,最后剩余部分由社会保障资金进行填充。将保险责任在国家、社会与农民之间进行合理分配不仅减少了农民的经济压力,也避免了政府的沉重财政负担。
四是支付方式多样化。在德国,农村养老保险的支付方式主要以现金形式实现,还采用新颖特别的实物支付方式。此外,在出现特定风险的情况下也可以采用实物支付的形式来实现养老保险金的给付。例如,在丧失劳动能力的情况下,可以以康复性治疗的形式代替现金的支付。这种特殊的给付方式,不仅满足了社会保障的需求,还促进了社会就业,对社会的发展具有双重的积极效应。
五是充分考虑农业的特殊性和农业发展的需要。在德国,根据其普通法定社会保险的规定,投保人所应缴纳的保险费与其收入水平相适应。但涉及农业领域情况就有所不同。由于农业受自然条件影响较大,农民收入难以预计,因此农民投保社会保险所应支付的保险费与其收入水平一般不相关。德国农村养老保险实行“统一保险费”原则,即所有投保人的保险费缴纳标准是一样的。[2]同时,随着德国产业结构的变革以及农业现代化程度的提高,越来越多的农民选择转向其他职业。为了配合农业发展并兼顾农民的利益,德国农民养老保险允许农民灵活转保。如一个农场主转变为一个公司的职员,原先在农村养老保险体系中的缴费可以折算进普通养老保险。这种灵活的转保方式使得德国农民养老保险最大程度地保障着农民群体的利益。
二、我国发展新型农村社会养老保险面临的主要障碍
与西方国家不同,我国长期以来都是个农业国家,工业化起步较晚。农业社会是以家庭为核心的“差序格局”社会,在这种社会中子女奉养父母被视为天经地义,国家除了承担一部分社会救济之外,长期在养老问题上处于缺失状态。当代,我国的社会保障体系建构有了初步成就,但由于经济社会发展阶段所限,家庭养老在较长时间内依然是农村社会最重要的养老方式。在我国当前的城镇化过程中,土地是最基础的资本要素。在农村土地长期扮演着保障角色,土地是农民的生活、养老和就业的保障。城镇化对土地资本的需求推动了农村土地流转,而土地流转也对农民的基本生产生活保障造成了冲击,如果处理不好两者的关系,则两败俱伤；如果土地流转与农村社会保障问题处理好,则是对“三农”、对市场、对国家都是盈利。而解决这些关系的一个重要因素,即是完善农村社会养老保险制度,改革现有制度保障力薄弱的现状,提高养老保险待遇,解决好土地流转后农民的生产生活问题,这些关系将不难解决。社会公平是社会主义的核心价值,社会主义制度的优越性在于,虽然受生产力水平的制约,农村养老保障与城镇存在差距不可避免,但是必须对严重的机会不平等、分配不合理等加以合理的限制,最大限度的实现全体社会成员之间的公平,逐步建立一个覆盖城乡的不存在歧视的养老保障体系,让全体城乡老年人共享改革发展的成果。
第一,“新农保”面临可持续性考验。虽然“新农保”突出了国家的财政责任,农民的参保水平有所提高,但是该制度却面临着可持续性的考验,主要原因有以下几点：（1）部分农民对“新农保”信心不足。由于受老农保制度失败的影响,部分农民缴纳养老金后,对未来是否能够领取保险金持怀疑态度；而且“新农保”依然属于国家的惠农政策,并不具有法律的强制力,也使得他们望而却步。（2）“新农保”忽视了农民的参与权。制度的持续性要求参与主体的积极参与和推动。“新农保”并不是政府和农民的共同选择,而是政府出于政治考虑而作出的单方面选择,因此农民成为被动参与者,这一群体对“新农保”政策的影响力较为微弱。（3）“新农保”的融资机制存在问题。“新农保”的费用由农民个人、集体和政府三方分担。就个人而言,目前农村人口收入水平有限,许多村民不愿投保；就集体而言,集体经济较为薄弱,资金管理较为混乱,使得集体补助难以落到实处；就政府而言,基层政府财政收入缩减成为趋势,这必然会对其负责的“新农保”的融资带来影响。（4）从现有养老保险的保障能力来看,也缺乏持续性。在现有制度下,农村适龄老人能够获得国家补贴的基本养老金并有土地的保障,基本上还可以维持最低标准的生活水平。但是随着农业生产方式的变革,土地流转加速,家庭结构的变化以及通货膨胀的影响,每月领取60-110 元左右的基本养老金,可能存在难以保障基本生活水平的风险。
第二,“新农保”资金统筹层次低,保值增值渠道单一。根据我国相关政策的规定,县级政府被授权作为“新农保”资金管理的统筹部门。[3]但是,我国农村人口庞大且分散,而县级统筹层次低,管理水平较为落后,硬件设施不配套,再加上资金的管理运行缺乏相应法律规范的规制,使得“新农保”资金的管理非常混乱。另外,“新农保”资金由县级政府管理,缺乏相关部门监督的同时容易受到县级政府利益左右和当地行政部门的干预,加之信息不透明,更加容易出现资金被挪为他用,造成养老金的“空账”现象。“新农保”资金的管理运作依然按照“旧农保”基金的管理模式和运营渠道进行,基金保值增值难度大。[4]由于缺乏养老保险的专业投资人才,投资方式和投资渠道狭窄,县级政府多选择将基金存入银行赚取利息收入或者是购买国家债券等安全性比较高的方式,单一渠道难以分散风险。然而,养老保险金容易受利率和通货膨胀的影响,随着我国利率水平的不断变化和通货膨胀趋势的日益凸显,“新农保”资金在增值方面效果不佳,甚至出现在扣除名义利率以及通货膨胀率后,实际利率为负值的情况,造成基金贬值。
第三,“新农保”缺乏法律保障。目前,我国针对农村养老保险的专门法律制度缺位。“新农保”虽然建立了专门的养老机构,在养老金的管理、发放、监督等方面有了较大进步,但是“新农保”依然属于国家的惠农政策,并不属于法律制度,而且相关法律