建立可持续发展的社会保障制度

党的十八届三中全会的召开,为中国社会保障事业发展指明了道路。中国社会科学院拉丁美洲研究所,结合中国社会科学院国情调研任务要求,以党的十八届三中全会提出的“促进社会公平正义、增进人民福祉”为主题,按照三中全会提出的目标——“建立更加公平可持续的社会保障制度”,选取了“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”作为调研任务,致力于为国家相关部门出台政策提供理论支持与政策分析建议。
健全社会保险经办服务体系既是十八届三中全会的要求,也是实现服务型政府转型的重要组成部分,其对于构建均等型的基本公共服务体系,实现社会保险制度的可持续发展至关重要。自20世纪90年代以来,伴随中国社会保障制度的建立与改革完善,社会保险经办管理体系经历了从无到有、不断发展壮大的历程,取得了长足的进步。随着市场经济体制改革的不断深入,建设服务型政府、完善社会公共服务体系已成为我国政府职能转变的重点方向。
为了促进传统的社会行政管理向公共服务转变,提高政府部门为经济社会、为公众服务的能力和水平,完善社会管理和服务体系,党的十八大报告明确提出了深化行政体制改革的目标：“按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。但是,随着全国社会保险制度的快速发展,社保经办服务体系建设明显滞后,存在着能力建设不足,管理体制混乱、信息化建设滞后等突出问题；尤其是人员编制不足和经费投入受限成为制约发展的关键因素,迫切需要做出改革的顶层设计。
社保经办服务体系的重要性首先体现在它是社会保险公共服务是服务型政府建设的重要内容。作为我国多支柱社会保障体系的第一支柱,社会保险已成为关系国民福祉的一项最基本的保障权益；而且,社保经办服务具有社会公共治理特征。社保制度作为社会的安全网,其管理服务体系直接关系到社会和谐和稳定。
长期以来,由于种种原因,我国社保经办服务体系建设日益滞后于社保制度发展的需要,突出表现在经办机构能力不足、服务格局分割、服务手段落后、管理效率低下等种种问题,难以满足参保人日益增长的多元化社保服务需求,影响到服务型政府建设的社会形象。近些几年来,社会保障日益成为社会公众关注的热门话题,在每年“两会”期间的议题中,社会保障都名列榜首,充分说明了社会对社保问题的关注。据有关对“公众对城市基本公共服务的满意度”的抽样调查结构显示,“社会保障和就业”远不及文化体育、公共交通、城市环境等的满意度。
根据《国家社会保障“十二五”规划纲要》,到“十二五”期末,全国社会保险总参保人次将超过26.2亿,在未来几年规划期内,社会保险覆盖面仍将以较快速度增长。至2020年,全国将实现城乡社保制度全体覆盖的目标,预计总参保人次将达到30亿以上。在覆盖人群快速扩大的同时,随着社会平均工资水平的上升,社保基金收支和结余规模将呈出更加快速的增长趋势。党的十八大提出,“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系,健全社会保障经办管理体制,建立更加便民快捷的服务体系”,这对社保经办管理体系建设改革提出了迫切要求。
但从实际情况看,社保服务问题还比较突出：主要表现在“参保难”、服务机构和网点散乱、社会形象不统一,服务设施落后、业务办理等候时间长、手续繁琐复杂、成本高、缺乏“一站式”服务功能、社保关系异地难以转移接续等方面。前些年的“农民工退保”现象以及近年来逐步增多的社保行政申诉案都说明了社保公共服务建设中存在的隐患,这种状况长期发展下去,势必影响社会稳定和团结。
在现实中,社会保险经办服务体系自身存在着一系列自身难以克服的困难。社保经办服务体系供给能力明显不足,已在很大程度上影响到社保制度的可持续发展。具体的表现是：一是机构建设滞后,基层服务平台薄弱。从机构设置情况看,目前全国县级以下经办机构建设十分薄弱,普遍存在着经办人手少,服务网点少、办公场所狭小、服务窗口拥挤、信息系统建设落后等问题；二是经办人员数量不足,工作负荷日益加重。2000至2012年的13年间,全国经办机构人员增长了1.3倍,远落后于五项社会保险制度参保人员总量和管理基金规模的增速。13年间各项社会保险的参保人次总量增加了7倍,各项社会保险基金收入规模增长了10倍。
三是经费保障不足,制约经办服务质量提升。经费投入是保障社保经办服务质量的基本条件。2012年经办机构经费支出总额为148亿元,相当于当年社保基金收入额的0.62%；四是信息化建设滞后,而且标准不统一,严重制约电子社保服务发展；五是人力资源配置不合理,人事制度改革滞后。由于雇佣人员工资薪酬水平较低、专业性差,人员流动性强,造成了业务管理中的风险因素。如何克服这些困难,从制度上保障社保经办服务体系的能力提升,以适应未来党和国家对社会保险业务经办服务的要求,是这次调研的任务之所在。
在这种情况下,经过中国社会科学院的批准,拉丁美洲研究所以”中国社会保障经办体系改革”为2013年度国情调研的重点内容。在人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心的大力支持下,调研组一行7人次,赴甘肃、河南和广东三省进行了为期12天的调研,其中包括西部地区的甘肃省兰州市及榆中县、中部地区的河南省及新乡市和东部地区的广东省广州市、东莞市、江门市、湛江市等地。期间,项目组前后共组织了12场次大型座谈会,现场参观和实地走访了三省份8个地市及县（区）、城镇及村（社区）的社保经办机构和服务大厅,累计受访人群150余人次。
在三省调研的基础上,课题组分别完成了甘肃、河南和广东三省社会保险服务经办体系的调研报告,对各省社保经办服务体系的发展现状、面临问题和制约因素进行了梳理分析,形成了《社会保险经办服务体系改革的紧迫性——基本思路与政策建议》的专题报告。在报告中提出如下改革建议：结合事业单位分类改革,将社保经办机构划分为特殊类公益事业单位,实行以理事会制为核心的法人治理结构,统一经办机构设置,实行全行业的垂直管理和五险统管；社保经办机构人员身份脱离事业单位编制限制,实行聘任制,建立人力资源配置与工作负荷相挂钩的动态配比机制；借鉴国际经验,实行社保基金大收大支,健全经办机构经费预算制度,从社保基金中划拨经办管理费用；做好社保信息化建设战略规划,打破地区分割和重复建设,建设全国统一的信息化服务网络；理顺政府部门职能,整合社保经办资源,建立“大社保”经办服务体系。
这一调研报告结果,首先提交给人力资源和社会保障部,供其制定相关政策进行参考。此后,该调研报告在2013年12月的《中国养老金发展报告2013》蓝皮书发布会上作为主题报告向全社会推介,并邀请了国内政策制定者（人社部与财政部等）、国内学者以及从业者进行了讨论,会议期间取得了广泛的共识。此后,按照中改办251项改革要求,“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”,人力资源和社会保障部将会同拉美所。在2014年将继续承担该后续国情调研任务。