政府债务政策对社会保障基金运作

从政府债务政策对社会保障基金运作的配合看,也没有一个固定的政策制定原则确保社会保障基金的保值增值。表现在以下方面：
　　1．特种国债的利率制定在使“两金”维持既有的替代率(养老保险金价值／职工工资)和实现持续的保值和增值方面考虑欠佳。在通常情况下,投资回报率低于工资增长率会导致一个养老保险制度陷入财政困境,因为如果积累的养老保险金资产的增长不如工资增长得快,当职工退休时,就不会得到最后年度工资。
　　中国养老保险基金的投资对传统金融业的替代率,为不致使职工退休后对较低的替代率失望,养老保险计划举办者往往不得不增加资金补贴。1994年以来特种国债利率都低于货币工资增长率,这是其一(当然社会保障基金自身在缴费方面也存在问题),其二,“两金”投资国债的名义利率也出现了比同年通货膨胀率低的情况,当然更准确地比较,应看基金持有国债的5年间物价上涨的平均幅度。这样,以国债利率与从当年算起未来5年的物价平均涨幅相比,只有1991年和1992年社会保障基金投资国债的回报率低于通货膨胀水平,在其余年份均高于通货膨胀率,只是幅度不同,但正如表中所显示的一样,特种国债的实际利率(发行利率—通货膨胀率)呈现出不稳定的变化。
　　2．在特种国债的期限制定方面。从1989年到1997年,向社会保障基金定向发行特种国债的历史仅9年,这期间特种国债的期限几乎无一例外地确定为5年,且“两金”持有的特种国债不能提前变现,不得向银行办理抵押贷款,这和社会保障基金在运营中要及时支付保险金,从而要求其资产具有一定流动性的投资原则不相吻合。统一不变的5年期限是否合理是一个值得商榷的问题。只要基金积累的资产数额较大并能拥有足够的流动性资产支付现金流出的需要,社会保障基金就完全可以投资长期的债券以获取较高的长期收益率。
　　3．关于特种国债的利息支付方式。从1996年起,特种国债成为附息债券,按年付息。按年付息应该存在这样一个前提,即社会保障基金积累资产几乎全部投资于特种国债,而每年得到的利息完全用于养老保险金的支出。事实上,通过付息的方式使得社会保障基金取得用于支付的现金,既没必要,也造成了操作上的困难(社会保障基金还要将利息再投资)因为基金的现金支付或临时性的支付都完全可以从有关法规所规定的留足两个月的支付费用中支取,如果备用的支付资金不足以满足需要,往往也不是在养老保险基金——形成机制、管理模式、投资运用国债支付利息时发生这种情况。
在80年代后期到90年代中期这段时间,无论政府债务政策还是社会保障体制都在经历很多变化和改进。就债务政策来看,80年代后期到1994年以前,国债本身面临着艰巨挑战。这期间,保证政府债券顺利发行、确保政府筹资目标的实现,成为政府债务政策追求的主要目标,对社会保障基金的支持就显得有些力不从心。社会保障体制本身在改革中也存在一些较为突出的问题,如挪用基金搞基本建设、为本单位谋福利、进行风险投资等。此外,在政府宏观政策中,对政府债务政策、社会保障基金运作间的关系问题也是考虑不周、甚至欠缺的。