政府债务政策配合社会保障体制改革面临的问题

但在进行可行性分析时,除了发债会造成未来几代人的还本付息负担等共同的问题外,还必须考虑到在中国实施这一方案所面临的特殊问题；
(1)受制于政府债务规模的约束,解决社会保障体制过渡缺口问题不能仅靠发行政府债券解决。我国自1981年恢复发行国债,至今国债发行已有17年的历史。进人90年代以后,特别是1994年《预算法》规定中央财政的赤字必须全部通过发行国债解决,此后政府债务的年发行规模不断增长,累积规模越来越大,截至1998年底(考虑到8月份预算调整后今年新增500亿元赤字),共计发行国内债券11000多亿元,国债余额已经达到7772．69亿元。尽管从债务的国力承受能力——国债负担率(国债余额／当年GDP)来看；到1998年我国的国债负担率不到10％,并不算高。但不可忽略的是,我国财政收入占CDP的比重(宏观税率)较低,1997年只有11％,当年政府债务发行在财政支出尤其是中央财政支出中的比重较高,1998年已达50％上。由于发行国债为养老保险金账户筹资是中央财政的行为,无论是发行类似智利的认可债券还是增发普通国债,都无疑会加大国债发行额在中央财政支出中的比例,使中央财政面临的债务风险进一步增大。因此,发行政府债券为社会保障缺口筹资,必须首先考虑财政的负担能力问题,同时要结合其他筹资方式和社会保障制度自身的改革解决资金问题。
(2)如果把发债作为筹资的一种形式,必须考虑到因筹资而增大的那部分政府债务规模能在一定年限内消化。为社会保障体制转轨筹资而发行的政府债券,应是只有一定偿还期限的国债。因为,如果对职工发行认可债券,意味着国家对他们以前的贡献的认可,当他们年老退休时应该通过认可债券的兑取获得回报。而就普通政府债券而言,除了第二次世界大战前英国曾经发行永久债之外,主权国家没有在战后发行永久债的先例,为社会保障筹资而发行的普通政府债券可以是较长期的,比如20—30年。
(3)通过发行政府债务筹资必须和其他方法结合进行。为社会保障缺口筹资的过程应视为系统性的工程,包括财政、金融以及社会保障体制自身等多方面的措施必须配套实施。具体就是：在财政方面,逐步提高财政收人占GDP的比重以及中央财政在全国财政中的比重,强化财政的调控功能,增强财政还本付息能力。在金融方面,应借鉴智利经验。完善国债市场,培育资本市场,增加金融资产种类,加强对金融业的监管,为社会保障基金将来多样化的投资提供兼顾安全性和收益性的工具。此外,社会保障体制自身还须在降低替代率、扩大覆盖面以及加强社会保障基金管理等方面作进一步的努力。重要的是,在改革之前,或者至少在筹资之前,应将转制成本一次性算清楚,以免发生在这次筹资完成之后又发生资金缺口的情况。